Dziewięć państw jest na różnych etapach swoich rozmów akcesyjnych z Unią Europejską. Postęp w tych rozmowach nie zależy jednak tylko i wyłącznie od nich, a od konsensusu w samej UE – a tego na razie nie ma.
Dążenie Ukrainy do przystąpienia do UE to jedno z najbardziej złożonych i strategicznie istotnych przedsięwzięć rozszerzeniowych w historii Unii Europejskiej.
Proces ten rozpoczął się w czasie trwającego konfliktu z Rosją i jest głęboko uwarunkowany realiami wojennymi – od ogromnych wyzwań związanych z powojenną odbudową po kluczową potrzebę gwarancji bezpieczeństwa.
Chociaż Ukraina rozpoczęła formalne negocjacje akcesyjne, musi kontynuować szeroko zakrojone reformy i odbudowę kraju – mimo iż działania wojenne przez cały czas trwają.
Perspektywa przyjęcia nowych członków ujawnia również poważne wyzwania wewnątrz samej Unii. Osiągnięcie rzeczywistego porozumienia między państwami członkowskimi w kwestii rozszerzenia, reform instytucjonalnych i konsekwencji budżetowych to zadanie niezwykle trudne.
Szybkie rozszerzenie o wiele państw naraz (tzw. „big bang” enlargement) wydaje się dziś mało prawdopodobne, biorąc pod uwagę obecną sytuację geopolityczną i zróżnicowane priorytety narodowe. Pokonanie wewnętrznych podziałów i dostosowanie prawodawstwa państw kandydujących do prawa unijnego będą najważniejsze dla europejskiej perspektywy państw, które dziś pukają do drzwi Wspólnoty.
O wyzwaniach związanych z rozszerzeniem UE i szansach państw kandydujących – zwłaszcza Ukrainy – na członkostwo w Unii dyskutowali uczestnicy konferencji „Fortress or Frontier? The EU’s Enlargement Dilemma”, zorganizowanej przez EURACTIV.pl.
Droga Ukrainy do UE w cieniu wojny
– W przypadku Ukrainy obecne perspektywy akcesji do UE są raczej ponure. I nie chodzi tylko o samą Ukrainę – wszystko w tej chwili sprowadza się do wygrania wojny – powiedział Daniel Szeligowski, kierownik programu Europa Wschodnia w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych (PISM).
Przypomniał okoliczności, w jakich Ukraina otrzymała status kraju kandydującego. – Wszystko zaczęło się od inwazji Rosji. Niestety właśnie to był punkt wyjścia całego procesu, i kwestia ta pozostaje kluczowa również dla przyszłej akcesji Ukrainy do UE – podkreślił.
Zdaniem eksperta im większe są teraz zniszczenia na skutek rosyjskich ataków, tym trudniej będzie Ukrainie na drodze do unijnej akcesji. Działa to w obie strony. Im mniej szkód wojennych teraz, tym mniej odbudowy w przyszłości, a tym samym łatwiejsze stałe się spełnienie kryteriów członkostwa.
Szeligowski zwrócił uwagę na art. 42.7 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli klauzulę wzajemnej obrony, która według niego jest choćby silniejsza niż art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego dla NATO.
– Tu pojawia się kwestia gwarancji bezpieczeństwa. w tej chwili bardzo kilka państw europejskich jest gotowych udzielić Ukrainie takich gwarancji. A bez tego trudno będzie Ukrainie posuwać się naprzód na ścieżce do Unii – ocenił.
Jak podkreślił, część unijnych państw wychodzi z założenia, iż gwarancje bezpieczeństwa można rozważać dopiero po zakończeniu wojny. Inni – w tym on sam – uważają, iż powinno się ich udzielić Ukrainie jeszcze przed ustaniem walk.
– To mogłoby pomóc w zakończeniu wojny, ponieważ Ukraina wiedziałaby, na jakich warunkach będzie funkcjonować. Ale ten dylemat wciąż pozostaje nierozwiązany i poważnie komplikuje sytuację Ukrainy – zaznaczył Szeligowski.
– Często powtarzam moim ukraińskim kolegom, iż jeżeli uda im się przystąpić do UE w ciągu 10 lat – a to mniej więcej tyle, ile zajęło to Polsce – to będzie to sukces. To scenariusz optymistyczny, a nie pesymistyczny, i nie należy tego traktować jako blokady. Przed Ukrainą przez cały czas bardzo długa droga – podsumował.
Węgierskie weto blokuje rozszerzenie
Pavol Demeš, słowacki analityk polityki zagranicznej i były minister ds. stosunków międzynarodowych, określił Ukrainę jako jeden z najbardziej fascynujących przykładów w kontekście rozszerzenia UE.
– To państwo prowadzi wojnę o swoje istnienie i przez ostatnie trzy i pół roku nie przestaje nas zaskakiwać – powiedział. – choćby w warunkach wojennych UE zdecydowała się otworzyć negocjacje akcesyjne. I nikt z nas nie wie, kiedy i jak ta wojna się skończy – podkreślił.
Zgadzając się z Szeligowskim, Demeš stwierdził, iż przyszłość Ukrainy w UE zależy od zakończenia wojny. – najważniejsze będzie to, jak zakończy się wojna, jak będzie zachowywać się Rosja w nadchodzących miesiącach i jaki wkład w uregulowanie sytuacji wniosą Stany Zjednoczone i Rosja – powiedział.
Nataliya Vinnykova, kierowniczka Katedry Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie im. Wasyla Karazina w Charkowie, przypomniała, iż w tym miesiącu mija rok, od kiedy Ukraina rozpoczęła formalne negocjacje akcesyjne z Unią Europejską.
Zaznaczyła, iż negocjacje są podzielone na klastry i rozdziały, a każde państwo kandydujące musi dostosować swoje prawo i instytucje do standardów unijnych.
Na czerwiec 2025 roku Ukraina złożyła pierwszy raport przesiewowy dotyczący pierwszego klastra – obejmującego reformę wymiaru sprawiedliwości, praworządność i administrację publiczną. Do końca miesiąca mają zostać złożone raporty dotyczące drugiego klastra (rynek wewnętrzny) i szóstego (stosunki zewnętrzne), poinformowała.
– Proces przesiewowy – czyli samoocena zgodności prawa – ma zakończyć się do jesieni 2025 roku. To scenariusz optymistyczny. Ale rzeczywistość niesie ze sobą poważne przeszkody – zaznaczyła.
Największą z nich, jak podkreśliła, jest postawa Węgier, które w tej chwili blokują otwarcie dwóch klastrów negocjacyjnych zaplanowane na czerwiec. – To znacząco opóźnia cały proces – przyznała.
Vinnykova zaznaczyła, iż Węgry przedstawiły 11 zaleceń, z których wiele dotyczy kwestii językowych. Głównym żądaniem Budapesztu jest zniesienie obowiązku posługiwania się językiem państwowym przez urzędników publicznych.
– Węgry nalegają, aby ukraińscy urzędnicy nie musieli znać języka ukraińskiego, choćby w oficjalnych sytuacjach, takich jak posiedzenia rad. To jeden z najbardziej kontrowersyjnych punktów – wyjaśniła ekspertka.
Dodała, iż Węgry domagają się również zapewnienia przedstawicielom mniejszości narodowych gwarantowanej reprezentacji w parlamencie.
– Na tę chwilę to żądanie jest jednak politycznie niewykonalne, ponieważ wymagałoby zmian konstytucyjnych – a tych nie można wprowadzić bez ogólnokrajowego referendum. Konieczne byłyby duże zmiany w konstytucji – zaznaczyła.
– Mamy więc w tej chwili do czynienia z intensywnym procesem przesiewowym. Ukraina, zwłaszcza jej rząd, stara się przyspieszyć ten proces. Jednocześnie Węgry wciąż nie wycofały swojego weta wobec otwarcia pierwszego klastra negocjacyjnego – podkreśliła Vinnykova.
Na zakończenie dodała, iż w obecnej sytuacji geopolitycznej „trudno mówić o tym, iż negocjacje faktycznie się rozpoczęły – a tym bardziej o pełnym, kompleksowym procesie akcesji”.
– W końcu Ukraina wciąż jest w stanie wojny – podsumowała.
Brak konsensusu wśród państw UE
Stanowisko Węgier pokazuje brak rzeczywistego konsensusu między państwami członkowskimi UE w sprawie rozszerzenia.
– Pomimo wielu deklaracji przez cały czas nie widzę realnego porozumienia między państwami w kwestii perspektyw przystąpienia Ukrainy. Deklaracje to jedno, a realna polityka to co innego – powiedział Szeligowski.
Jan Kovář, dyrektor ds. badań w Instytucie Stosunków Międzynarodowych w Pradze, podziela sceptycyzm innych prelegentów co do szybkiego rozszerzenia, wskazując na brak konsensusu zarówno w sprawie reform instytucjonalnych UE, jak i samego procesu rozszerzenia.
– Nieporozumienia mają miejsce na wielu poziomach – od reform strukturalnych i funkcjonowania instytucji po konkretne kwestie polityczne wiążące się z dużymi kosztami fiskalnymi, takie jak rolnictwo czy fundusze spójności – powiedział.
Zaznaczył, iż istnieje zaledwie kilka głównych mechanizmów finansowania, z których każdy jest kwestią drażliwa – zwłaszcza dla obecnych płatników netto do unijnego budżetu.
– jeżeli dołączą nowi, stosunkowo biedniejsi członkowie, coś będzie musiało się zmienić – albo trzeba będzie zwiększyć unijny budżet – na co w tej chwili zgody nie widać – albo zreformować politykę UE, na czym ucierpią obecni beneficjenci – wyjaśnił.
Kovář zauważył, iż w wielu krajach UE – w tym w Czechach – członkostwo w Unii promowano jako korzyść ekonomiczną, a Unię traktowano jako „dojną krowę”.
– Nigdy nie chodziło naprawdę o wspólne wartości czy unię polityczną – to było małżeństwo z rozsądku – ocenił.
– Ale to nie było dobre podejście. Bo kiedy znikną pieniądze, spadnie też poparcie – zarówno dla UE, jak i dla jej rozszerzenia – podkreślił.
Wspomniał o najnowszym badaniu Eurobarometru, które pokazało, iż mimo deklaratywnego poparcia rządu Czesi nie są przekonani do procesu rozszerzenia UE.
– A teraz proszę sobie wyobrazić, co by było, gdyby powiedzieć ludziom: „już nie będzie funduszy, nie będzie pieniędzy z Unii”. To się nie spotka z ciepłym przyjęciem – wskazał.
Konieczna odbudowa jedności
W 2004 roku cztery kraje Grupy Wyszehradzkiej przystąpiły do UE w ramach tzw. „wielkiego rozszerzenia”.
– Mieliśmy wtedy bardzo podobne motywacje i nastawienie wobec Unii. Dla nas była to kwestia modernizacji – dołączenia do klubu, do którego czuliśmy, iż należymy. To dało nam impet do rozwoju i reform – wskazał Demeš.
Unia wierzyła wtedy z kolei, iż rozszerzenie służy interesom zarówno państw UE, jak i państw przystępujących. W podobnym czasie miało miejsce też rozszerzenie NATO – „więc wymiar polityczny, gospodarczy, wojskowy i bezpieczeństwa były ze sobą ściśle powiązane”, powiedział ekspert.
– Wtedy panowała silna jedność – zarówno wśród państw przystępujących, jak i tych, które nas przyjmowały do UE i szerszej wspólnoty transatlantyckiej. Nie spotykaliśmy się z istotnym sprzeciwem wobec naszej akcesji – ocenił.
Według niego dzisiaj, gdy mówi się o dalszym rozszerzeniu UE – czy to o kraje Partnerstwa Wschodniego, czy Bałkanów Zachodnich – „mamy do czynienia z zupełnie innym krajobrazem geopolitycznym”.
Nawet USA, dawniej mocno opowiadające się za euroatlantycką integracją nowych państw, radykalnie zmieniły stanowisko. – jeżeli prezydent Stanów Zjednoczonych mówi, iż UE powstała, by zaszkodzić Ameryce, to ewidentnie znajdujemy się w zupełnie nowym paradygmacie polityki zagranicznej, jeżeli chodzi o Unię i jej rozszerzenie – ocenił panelista.
Demeš zaznaczył, iż wojna na Ukrainie ujawniła podziały wśród państw Grupy Wyszehradzkiej – Węgry i Słowacja prezentują inne stanowisko wobec Ukrainy i Rosji niż Polska i Czechy.
– Nie jesteśmy już w stanie mówić jednym głosem o rozszerzeniu ani o wojnie w Ukrainie – zauważył.
Odbudowa jedności – zarówno na poziomie regionalnym, jak i unijnym – to wspólna odpowiedzialność, podkreślił.
– Zadaniem nas wszystkich – polityków, ekspertów, przedstawicieli think tanków – jest utrzymanie spójności UE i wspieranie tych, którzy pukają do jej drzwi – stwierdził analityk.
Nie będzie już wielkich rozszerzeń
Kovář nie spodziewa się kolejnych „wielkich rozszerzeń” UE na wzór tego z 2004 roku. – To po prostu niewykonalne bez wcześniejszych reform wewnętrznych. Politycy z Europy Zachodniej nie przekonają swoich wyborców do poparcia rozszerzenia – czy to przez parlamenty, czy referenda – jeżeli najpierw UE nie uporządkuje własnych struktur – wyjaśnił.
– Raczej trzeba się spodziewać podejścia typu „plasterki salami” – państwa będą dołączać do Unii po jednym. Ale i to ma swoje ograniczenia. Nie wierzę, iż w ten sposób uda się zintegrować wszystkich kandydatów – zastrzegł.
Jego zdaniem najbardziej prawdopodobne jest, iż jako pierwsza do UE dołączy Czarnogóra – państwo małe, o niewielkiej populacji i względnie prostej gospodarce. Następnie ekspert spodziewa się akcesji Macedonii Północnej lub Albanii, ale potem jego zdaniem proces prawdopodobnie znów się zatrzyma.
– Szczerze mówiąc, byłbym zaskoczony, gdyby do 2030 roku więcej niż dwa kraje dołączyły do UE. I na pewno nie spodziewam się, by udało się to w takim okresie tak dużemu państwu jak Ukraina – powiedział.
Szeligowski nawiązał z kolei do kolejnej perspektywy finansowej UE po 2027 roku, która jego zdaniem powinna przygotować Unię do rozszerzenia.
– Kolejny wieloletni budżet, ten po 2034 roku, mógłby już służyć rozszerzonej Unii – dodał.
Czego potrzebuje Ukraina – i co musi zrobić?
Na pytanie, czego Ukraina potrzebuje, by przyspieszyć ścieżkę do UE, Vinnykova odpowiedziała, iż pomoc finansowa jest oczywiście kluczowa – UE jest w tej chwili jej największym darczyńcą – ale wsparcie musi wykraczać poza samą kwestię pieniędzy.
– Ukraina pilnie potrzebuje kapitału ludzkiego – kadr zdolnych do wdrażania reform niezbędnych do integracji z UE – powiedziała, dodając, iż pomogłyby specjalne kampanie szkoleniowe.
Zaznaczyła, iż w tej chwili brakuje specjalistycznej wiedzy w każdej dziedzinie i w odniesieniu do każdego klastra negocjacyjnego.
Szeligowski wskazał natomiast na dwie równoległe ścieżki: jedna to sama procedura akcesyjna, a druga to przygotowania do akcesji.
– Te ścieżki biegną równolegle. To znaczy, iż choćby jeżeli dojdzie do zablokowania procesu akcesji, nie znaczy to, iż nie powinniśmy przygotowywać Ukrainy do członkostwa. Nie możemy czekać, aż Węgry zniosą weto – stwierdził.
Na pytanie, jak Ukraina może posunąć się naprzód w procesie akcesji, wskazał trzy ważne aspekty jej ścieżki do Unii. Pierwszym jest spełnienie kryteriów akcesyjnych poprzez reformy.
– To jak z pociągiem – idziesz na stację, nie wiesz dokładnie, kiedy przyjedzie pociąg, ale wiesz, iż w końcu przyjedzie. Tylko musisz mieć bilet. Tym biletem są reformy. Pociąg nie będzie czekał. Musisz mieć bilet i kiedy przyjedzie, to wsiąść od razu – zaznaczył.
Według niego 2022 roku Ukraina otrzymała status kandydata właśnie dlatego, iż miała już pewne fundamenty reform.
– Nikt nie oczekuje, iż Ukraina będzie gotowa przystąpić do Unii już jutro. Ale ważne, by nie zejść z tej ścieżki – podkreślił.
Drugim aspektem budowa zdolności instytucjonalnych. – Unijne prawo to ogromny zbiór przepisów, do którego trzeba dostosować prawo krajowe. To nie jest coś negocjowalnego. Poza kilkoma wyjątkami lub okresem przejściowym, nie ma tu dużej elastyczności. Proces akcesji polega głównie na wdrażaniu, a nie na targowaniu się o warunki – zaznaczył ekspert.
Po trzecie sama umowa akcesyjna, choćby najlepsza, nie wystarczy. – Musi ją jeszcze ratyfikować wszystkich 27 państw członkowskich. Możliwe, iż dziś uda się obejść węgierskie weto, aby otworzyć jeden czy dwa rozdziały. Ale to nie wystarczy do ratyfikacji członkostwa – wskazał.
Dlatego jego zdaniem Ukraina musi brać przykład z Polski. – Podczas naszego procesu akcesyjnego prowadziliśmy szeroko zakrojoną kampanię PR w każdym kraju UE, by przekonać rządy i społeczeństwa, iż nasze członkostwo będzie dla Unii wartością dodaną – podkreślił Szeligowski.
– Ukraińskim politykom często wydaje się, iż wystarczy zgoda Berlina lub Paryża. A tak to nie działa. Ukraina musi przekonać 27 członków UE – każdego z osobna – zwrócił uwagę.
