Tytuł przedkładanej książki wskazuje na dwie sprawy. Po pierwsze, określa jej główny przedmiot, tj. ocenę różnorakich przejawów użycia siły zbrojnej z perspektywy prawa międzynarodowego i tym samym ich kwalifikację jako działań dopuszczalnych (legalnych) bądź zakazanych. W pierwszym przypadku mówić można o prawie do użycia siły zbrojnej, co oddaje utrwalony w języku prawniczym termin ius ad bellum. W drugim natomiast jest to działanie zabronione przez prawo, za które podejmujący je podmiot po jego przypisaniu winien ponieść odpowiedzialność. Po drugie, kreśli ramy czasowe analizy, tj. wczesne średniowiecze i dzień dzisiejszy (ze Wstępu).
Polskiemu Instytutowi Spraw Międzynarodowych dziękujemy za udostępnienie fragmentu do publikacji. Zachęcamy do lektury całej książki.
Rozdział 3
POZA PARADYGMATEM KARTY NARODÓW ZJEDNOCZONYCH: LEGALNOŚĆ I LEGITYMIZACJA JEDNOSTRONNEGO UŻYCIA SIŁY ZBROJNEJ
3.1. WPROWADZENIE
Jedna z głównych idei filozofii politycznej Kanta głosi, iż wolne narody nie wszczynają wojen napastniczych. Walczą jedynie w obliczu zagrożenia lub naruszenia ich wolności. Wojny – jak pokazuje historia i współczesność – zdarzają się jednak znacznie częściej, niż uzasadniałoby to wykonywanie prawa do samoobrony. Czy więc zagrożenie wolności narodów jest tak częste w społeczności międzynarodowej, czy może wolność jako element społecznego etosu wciąż pozostaje deficytowym dobrem? A może wciąż społeczność państw nie jest tworzona przez państwa idealne, które – wedle myśli Cycerona służącej za motto niniejszej książki – nie toczą wojen, chyba iż bronią słusznej sprawy lub własnego bezpieczeństwa?
Czy państwa, które nie działają w samoobronie i używają siły zbrojnej poza systemem zbiorowego bezpieczeństwa, dopuszczają się naruszenia zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej, czy może ich działanie znajduje prawne umocowanie ze względu na szczególne motywy i cele?
Państwa podejmujące działania zbrojne niemal zawsze zmierzają do ich prawnego uzasadnienia i tym samym legitymizacji w międzynarodowym porządku prawnym. Taka praktyka jest ambiwalentna. Z jednej bowiem strony potwierdza znaczenie dla społeczności międzynarodowej zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej, z drugiej zaś podaje w wątpliwość jego zakres i peremptoryjny charakter. W rezultacie podważa istnienie wyraźnej granicy między tym, co legalne, a tym, co nielegalne, w obszarze ius ad bellum.
Uzasadnianie jednostronnego użycia siły zbrojnej innymi okolicznościami niż samoobrona nasuwa szereg wątpliwości prawnych, ponieważ nie znajduje oparcia ani w literze Karty NZ, ani w utrwalonej praktyce, której towarzyszyłaby jednolita opinio iuris państw. Uzasadnienia takie wykraczają poza gramatyczną interpretację przepisów Karty. Dokonywane są w ramach systemowej i celowościowej interpretacji prawa międzynarodowego opartej na wzajemnych związkach między jego normami, zwłaszcza zasadami, i w świetle jego celów. Ta skądinąd trafna dyrektywa rozumienia reguł międzynarodowego porządku prawnego ma jednak granice i nie może stanowić uzasadnienia legalności działań niedwuznacznie sprzecznych z dyspozycją reguł prawnych.
Ostro i bez znieczulenia
– tak działamy od 2020 roku. Dziennikarstwo, które nie jest obojętne. Tygodnik Spraw Obywatelskich nagłaśnia nadużycia, edukuje i daje narzędzia do realnej, obywatelskiej zmiany.
Przekaż 1,5% i zostań naszym współwydawcą
Wyrazem innych niż samoobrona uzasadnień używania siły zbrojnej jest obecność w doktrynalnym dyskursie takich terminów jak: „interwencja na zaproszenie”, „interwencja prodemokratyczna”, „interwencja humanitarna”, „interwencja w celu ochrony obywateli” czy interwencja mająca na celu zmianę władzy. Stojąc na stanowisku prawnej dopuszczalności akcji zbrojnej motywowanej ochroną praw człowieka w innym państwie czy przywróceniem siłowo odsuniętego od władzy demokratycznego rządu, nie powinno się, ściśle rzecz biorąc, używać określenia „interwencja”.
W prawie międzynarodowym obecne są bowiem zasada nieinterwencji oraz zakaz groźby lub użycia siły zbrojnej. Nie ma więc, jak słusznie zauważa Jerzy Kranz[264], interwencji legalnej. Termin ten na gruncie prawa międzynarodowego to adekwatnie oksymoron. Prawo międzynarodowe nie dopuszcza bowiem wyjątków od zakazu interwencji.
Zna jedynie wyjątki od zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej. Stąd, jeżeli dane działanie jest zgodne z prawem międzynarodowym, nie można go z punktu widzenia tego prawa kwalifikować jako interwencji[265]. Dlatego też takie terminy jak „interwencja humanitarna” i „interwencja prodemokratyczna” to skróty myślowe oznaczające, odpowiednio, użycie siły zbrojnej w celach humanitarnych i użycie siły zbrojnej motywowane ochroną, przywróceniem lub ustanowieniem demokracji. Problemu nie stanowi więc dopuszczalność interwencji, bo każda interwencja to akt bezprawny, ale to, czy akcja zbrojna z wymienionych względów znajduje prawne uzasadnienie. Niemniej termin „interwencja”, wobec utrwalonego uzusu językowego i powszechnej obecności w języku prawniczym i językach innych nauk społecznych, będzie używany również w niniejszym rozdziale, mimo wiązanych z nim pejoratywnych skojarzeń. Przemawia za tym również to, iż jest używany w dyskursie prawniczym z reguły wówczas, gdy dyskusyjna pozostaje legalność danej akcji zbrojnej prowadzonej bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa, czyli wątpliwa jest jej zgodność z prawem. O takich właśnie prawnie dyskusyjnych przejawach jednostronnego użycia siły zbrojnej traktuje niniejszy rozdział.
Istnieje bliski związek między przypadkami interwencji humanitarnych, interwencji prodemokratycznych i interwencji w celu zmiany władzy. Te pierwsze mogą również prowadzić do odsunięcia od władzy rządu państwa i prawnie je uzasadniać.
We wszystkich problemem jest władza państwowa, której działania lub zaniechania prowadzą do naruszeń praw podstawowych jednostek i społeczności. Władza demokratycznie legitymizowana pozostaje pod społeczną kontrolą i nie narusza na szeroką skalę praw człowieka. Dlatego nie powstaje problem jej zmiany w wyniku działań zewnętrznych. Takie działania wobec demokratycznie legitymizowanej władzy godziłyby bowiem w zasadę integralności terytorialnej państwa, zasadę samostanowienia narodów oraz zasadę nieinterwencji i oczywiście naruszałyby zakaz używania siły zbrojnej. Odmiennie sprawa przedstawia się w odniesieniu do autorytarnej władzy państwowej. Znamienny jest tu ambiwalentny stosunek społeczności międzynarodowej do użycia siły zbrojnej przez Indie wobec Pakistanu (1970/1971), Tanzanię wobec Ugandy (1979) oraz Wietnamu wobec Kambodży (1978/1979). Z jednej strony były to jednostronne akcje zbrojne, których legalność trudno uzasadniać wykonywaniem prawa do samoobrony, z drugiej zaś nie spotkały się one z jednoznacznym potępieniem RB i znacznej większości państw. Czy oprócz głównych skutków w postaci powstania państwa Bangladesz oraz odsunięcia od władzy Idi Amina w Ugandzie i Czerwonych Khmerów w Kambodży nie odegrały one ważnej humanitarnej roli i nie położyły kresu masowym zbrodniom popełnianym przez władze, zwłaszcza Kambodży, choć ten argument nie został wykorzystany formalnie przez interweniujące państwa w celu uzasadnienia użycia siły zbrojnej? Na marginesie, został on podniesiony wprost przez Belgię podczas ustnego postępowania przed MTS z powództwa Serbii i Czarnogóry przeciwko państwom interweniującym w Kosowie w 1999 r.[266] oraz przez Wielką Brytanię na forum RB jako uzasadnienie użycia siły zbrojnej 14 kwietnia 2018 r. przez koalicję trzech państw (Francja, USA, Wielka Brytania) przeciwko Syrii w odpowiedzi na użycie broni chemicznej wobec ludności cywilnej[267].
Głównym problemem prawa międzynarodowego w kontekście wymienionych akcji zbrojnych jest to, czy motywy uzasadniające te przejawy użycia siły zbrojnej to prawnie legitymizowane wyjątki od ustanawianego przez art. 2.4 Karty NZ zakazu groźby lub jej użycia. Twierdząca odpowiedź na to pytanie prowadziłaby m.in. do podważenia głównej pozycji Karty NZ jako konstytucyjnego źródła ius ad bellum. Alternatywę dla niej w tej perspektywie, tzn. źródło innych wyjątków od zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej, stanowiłoby zwyczajowe prawo międzynarodowe. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości opowiedział się w tym przedmiocie za normatywną niezależnością prawa zwyczajowego od Karty. W sprawie Continental Shelf zauważył, iż reguły prawa traktatowego i zwyczajowego, choćby gdy mają tę samą treść, zachowują niezależne istnienie w zakresie obowiązywania i stosowania[268]. Pogląd ten potwierdził i choćby mocniej wyartykułował w sprawie Nicaragua[269]. W wyroku tym rozpatrywał związki między prawem zwyczajowym a Kartą NZ właśnie w kontekście użycia siły zbrojnej. Podkreślił w nim brak treściowej tożsamości w tym zakresie między oboma źródłami i, co istotne, ich wzajemne uzupełnianie się, w szczególności w odniesieniu do zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej oraz samoobrony[270].
Wobec powyższego zagadnienia legalności i legitymizacji – nietraktowanych w ramach alternatywy rozłącznej – innych niż samoobrona jednostronnych przejawów użycia siły zbrojnej rozpatrywane będą również w perspektywie prawa zwyczajowego. Karta NZ bowiem – jak wspomniano – literalnie nie wypowiada się o ich dopuszczalności. Nie można jednak pomijać jej regulacji, czy choćby marginalizować, ponieważ w świetle wspomnianego wyroku w sprawie Nicaragua oraz późniejszego orzecznictwa sądu haskiego statut NZ i prawo zwyczajowe nie są wobec siebie konkurencyjnymi, ale uzupełniającymi się źródłami prawa międzynarodowego. Warto tu przypomnieć stanowisko Instytutu Prawa Międzynarodowego dotyczące samoobrony wyrażone w rezolucji o użyciu siły zbrojnej z 27 października 2007 r.
Jej par. 1 brzmi: „Artykuł 51 Karty Narodów Zjednoczonych uzupełniany przez zwyczajowe prawo międzynarodowe w pełnym zakresie reguluje wykonywanie prawa do samoobrony indywidualnej i zbiorowej” [271]. Ewolucyjny jednak charakter i elastyczna natura prawa zwyczajowego są przyczynami trudności w jego semantycznym dookreśleniu oraz podatności na zmiany wskutek ogólnej praktyki państw, której towarzyszyć będzie opinio iuris. Dlatego nie bez racji Dinstein stwierdza, iż nie jest wykluczone pojawienie się w przyszłości rozbieżności między art. 2.4 Karty NZ a prawem zwyczajowym[272]. Okoliczność ta uzasadnia właśnie potrzebę rozważenia obecności w prawie zwyczajowym innych niż dwa ustanowione przez Kartę NZ wyjątków od zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej lub przynajmniej początków kształtowania się spójnej praktyki w tym zakresie.
Tłem dla prawniczych kontrowersji wokół jednostronnego użycia siły zbrojnej poza wykonywaniem prawa do samoobrony są zasadnicze problemy moralne, w szczególności dylemat: czy wolne i praworządne społeczności państwowe są moralnie uprawnione do zachowania bierności w sytuacjach masowego naruszania lub tolerowania naruszania przez władzę praw członków innych społeczności? Czy może jednak państwa mieniące się praworządnymi winny działać, narażając się przy tym na zarzut naruszania zakazu jednostronnego użycia siły zbrojnej przeciwko rządowi łamiącemu podstawowe prawa wobec własnej ludności bądź niebędącemu w stanie zapobiec takim naruszeniom łącznie z pozbawieniem go władzy, czy też zaniechać reakcji i czekać na działanie innych podmiotów, zwłaszcza Rady Bezpieczeństwa? Długość tego pytania wydaje się proporcjonalna do wagi podniesionego w nim problemu.
Na płaszczyźnie prawa i etyki zwerbalizowany wyżej dylemat dotyczy z jednej strony akceptacji zaniechania aktywności przez aktorów zewnętrznych wówczas, gdy „obcy giną”, z drugiej zaś obowiązku państw do podjęcia działań, których skutkiem będzie położenie kresu szerzącemu się bezprawiu. Pamiętajmy o ochronie w międzynarodowym porządku prawnym nie tylko interesów indywidualnych państw. Śledząc choćby orzecznictwo MTS, można mówić o istnieniu w tym porządku również „interesów wspólnotowych”, tzn. interesów „wspólnoty międzynarodowej jako całości”, a choćby o prawnych podstawach działalności państw mających na celu ich ochronę w ramach actio popularis. Użycie siły zbrojnej w tym celu nie jest jednak prawnie uzasadnione[273]. Prowadzić to mogłoby do wniosku, iż działania zbrojne, poza dwoma przedstawionymi w rozdziale II wyjątkami od zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej, są zabronione. Trzeba mieć jednak na uwadze to, iż art. 2.4 Karty NZ dotyczy zakazu groźby lub użycia siły zbrojnej nie tylko przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej jakiegokolwiek państwa, ale i w „jakikolwiek sposób niezgodny z Celami Narodów Zjednoczonych”. Jednym z celów Narodów Zjednoczonych jest ustanowienie współpracy międzynarodowej w „promocji i wzmacnianiu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności dla wszystkich bez względu na rasę, płeć, język i religię”. Można wobec tego postawić kolejne pytanie: czy tolerowanie przez społeczność międzynarodową i jej członków użycia środków siłowych przez władzę państwa wobec własnej ludności służy osiąganiu tego celu? Czy zaniechania samej RB w tym zakresie mogą usprawiedliwiać bierność jej członków i innych państw członkowskich Narodów Zjednoczonych?
Problemowi temu od dawna towarzyszą duże kontrowersje. Ojcowie założyciele nauki prawa międzynarodowego, w tym Grocjusz i de Vattel, podawali argumenty uzasadniające działania zbrojne z motywów humanitarnych oraz prowadzące do odsunięcia od władzy rządów niechcących powstrzymać katastrof humanitarnych lub niezdolnych do tego[274]. W toku historycznego rozwoju prawa międzynarodowego ta prohumanitarna retoryka została osłabiona, na co główny wpływ miały polityczna instrumentalizacja tej retoryki służąca budowaniu „stref wpływów” przez mocarstwa oraz okrzepnięcie statusu suwerennego państwa w prawie narodów i pojawienie się w nim reguł mających na celu jego ochronę. Wyrazem pierwszej tendencji było używanie tej retoryki w okolicznościach, o których mowa była w rozdziale 1, czyli jako „wyraz uznania, jakim występek darzy cnotę”. Kulminacją drugiego trendu było ustanowienie w Karcie NZ systemu zbiorowego bezpieczeństwa oraz wprowadzenie do prawa międzynarodowego zakazu interwencji lub zasady nieinterwencji, które służą ochronie integralności terytorialnej i niezawisłości politycznej suwerennych podmiotów prawa międzynarodowego.
Roman Kwiecień, Od „wojny sprawiedliwej” do „wojny z terroryzmem”. Siła zbrojna i reglamentacja jej używania (ius contra bellum) w świetle prawa międzynarodowego, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 2019
Przypisy:
[264] J. Kranz, Entre l’influence et l’intervention, Peter Lang, Frankfurt am Main 1994, s. 67; idem, Suwerenność państwa i prawo międzynarodowe, w: W. Wołpiuk (red.), Spór o suwerenność, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 125.
[265] J. Kranz, Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Elipsa, Warszawa 2015, s. 142. Przywołajmy też zdanie Carla Schmitta wyrażone tuż przed wybuchem drugiej wojny światowej, które mimo sformułowania w odmiennej sytuacji geopolitycznej okazuje się dzisiaj bardzo aktualne w świetle pozycji Rady Bezpieczeństwa. To przecież jej zachowanie w dużej mierze decyduje, czy jednostronne użycie siły zbrojnej jest zgodne z prawem, czy też stanowi interwencję. Schmitt twierdził: „Mówiąc na gruncie tego prawa (międzynarodowego – R.K.) o «wyższej konieczności» i interwencji, nie powinno się zapominać o quis judicabit? [kto będzie osądzał?]”. C. Schmitt, Porządek wielkoobszarowy w prawie międzynarodowym z zakazem interwencji dla sił obcych w danym obszarze. Przyczynek do pojęcia Rzeszy w prawie międzynarodowym, tłum. B. Baran, Aletheia, Warszawa 2018, s. 76, przypis 1.
[266] Przedstawiciel Belgii jako przykłady interwencji humanitarnych przywołał również, oprócz działań Tanzanii w Ugandzie i Wietnamu w Kambodży, akcje zbrojne Indii we Wschodnim Pakistanie i państw zachodniej Afryki w Liberii i Sierra Leone. Legality of Use of Force (Yugoslavia v. Belgium), Provisional Measures, ICJ Reports 1999, Oral Proceedings, 10 May 1999, CR 99/15 (translation).
[267] Zob. A. Kleczkowska, Użycie siły zbrojnej między państwami w świetle międzynarodowego prawa zwyczajowego, Scholar, Warszawa 2018, s. 336–340. Autorka zwraca uwagę na odmienne przedstawienie motywów humanitarnych przez WB w 2018 r. od warunków akcji humanitarnej akcentowanych przez to państwo w 1991 r. i 1999 r. Twierdzi też, iż akcja zbrojna z kwietnia 2018 r. przeciwko Syrii „nie miała żadnego oparcia w normach prawa międzynarodowego” (s. 339).
[268] North Sea Continental Shelf (Federal Republic of Germany/Denmark; Federal Republic of Germany/Netherlands), Judgment, I.C.J. Reports 1969, s. 3, 39, par. 63.
[269] Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua…, s. 14, 93–96, par. 175– 179 oraz Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports 1984, s. 392, 424, par. 73.
[270] Military and Paramilitary…, s. 94, 96, 100; par. 176, 181, 190. O znaczeniu tego ważnego wyroku i jego aktualności w świetle współczesnej praktyki w obrębie ius ad bellum zob. prace podane w przypisie 158.
[271] Institut de Droit International, Session de Santiago – 2007, Present Problems of the Use…
[272] Y. Dinstein, War, Aggression and Self-Defence, 3 wyd., Cambridge University Press, Cambridge 2001, s. 91.
[273] Wyklucza to art. 50 ust. 1 (a) Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, UN Doc. A/RES/56/83.
[274] Zob. Grocjusz, Trzy księgi o prawie wojny i pokoju…, ks. II, rozdz. XX, sekcja XL(I), rozdz. XXV, sekcja IV sekcja VIII; E. de Vattel, Prawo narodów…, t. I, ks. II.IV. par. 54, s. 356; t. II, ks. III.XVIII. par. 296, s. 280.
