Nocne imprezy na Starym Mieście wykańczają mieszkańców. Dr Chaba: Miasto nie jest bezradne, ale nie może działać uznaniowo (Nasza rozmowa)

Kiedy głośniki dudnią w samym sercu historycznego centrum, mieszkańcy Starego Miasta po raz kolejny przeżywają bezsenną noc. Nagrania z dzikich imprez pod gołym niebem podbijają media społecznościowe, frekwencja tańczących bije rekordy, a poziom frustracji lokalnej społeczności sięgnął zenitu. Krakowscy urzędnicy tłumaczą, iż na przeszkodzie stoją im ogólnokrajowe przepisy i twierdzą, a my pytamy eksperta, jak to wygląda na gruncie prawnym.

Regularne łamanie ciszy nocnej na Starym Mieście w Krakowie stało się obok kwestii najmu krótkoterminowego oraz funkcjonowania komunikacji miejskiej jednym z najgorętszych tematów trwającej kampanii wyborczej. W Internecie pojawiają się głosy, stawiające wolność do „zabawy” na pierwszym miejscu oraz, takie argumentujące, iż na Starym Mieście „nikt już nie mieszka”. Skrajne środowiska z kolei twierdzą, iż dyskoteki na Rynku zapobiegają powrotowi zgromadzeń na rzecz solidarności z Ukrainą, które swego czasu odbywały się pod pomnikiem „Adasia”.

W zeszłym tygodniu na łamach KRK NEWS informowaliśmy, iż Urząd Miasta twierdzi, iż ma w tej sprawie związane ręce. – Do urzędu są zgłaszane zgromadzenia publiczne organizowane na Rynku Głównym. W ocenie miasta organizatorzy tych wydarzeń wykorzystują przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach, które wymagają od organizatora jedynie zawiadomienia gminy (nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia organu bądź zgody właściciela/zarządcy terenu), do przeprowadzania zgromadzenia publicznego. Organizatorzy w trakcie zgromadzeń mogą wykorzystywać nagłośnienie, co dla wielu mieszkańców tego rejonu miasta może zakłócać spokój i normalne funkcjonowanie w miejscu zamieszkania – mówiła w rozmowie z KRK News Patrycja Piekoszewska z Wydziału Komunikacji Społecznej UMK.

Czy jednak miasto naprawdę jest bezsilne wobec nocnego hałasu, czy to tylko prawna wymówka? O to, jak ten problem wygląda na gruncie prawa, czy ogólnopolskie paragrafy faktycznie blokują lokalne władze oraz jakich realnych narzędzi magistrat może użyć, by przywrócić mieszkańcom prawo do odpoczynku rozmawiamy z DR Dawidem Chabą z Instytutu Prawa, Ekonomii i Administracji Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie.

Patryk Trzaska: Urząd Miasta często wskazuje na swoją bezradność z powodu braku możliwości wydawania zgód na zgromadzenia publiczne (obowiązuje jedynie tryb zgłoszeniowy). Czy przepisy Prawa o zgromadzeniach rzeczywiście stanowią aż tak szczelną „tarczę” dla organizatorów wieczornych imprez i nie tylko, czy też miasto interpretuje swoje kompetencje zbyt wąsko?

Dr Dawid Chaba: Nie. Ustawa Prawo o zgromadzeniach ustanawia bardzo silną ochronę prawdziwych, pokojowych zgromadzeń, ale nie zapewnia „tarczy” dla działań, które tylko pozornie wykorzystują formę zgromadzenia. Punkt wyjścia wynika z art. 57 Konstytucji RP: każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, a ograniczenia tej wolności mogą być określone wyłącznie w ustawie. Podobny standard wynika z art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Z tego powodu zgromadzenia są co do zasady organizowane w trybie zawiadomienia, a nie uprzedniego zezwolenia. Prezydent miasta nie może zakazać wydarzenia dlatego, iż jego przekaz jest niepopularny, kontrowersyjny, niewygodny politycznie albo uciążliwy dla części mieszkańców. Zakaz może być wydany wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 14 Prawa o zgromadzeniach, w szczególności gdy cel lub odbycie zgromadzenia naruszają przepisy karne, gdy zgromadzenie narusza ustawowe zasady jego organizowania albo gdy jego odbycie może zagrażać życiu, zdrowiu lub mieniu w znacznych rozmiarach.

Nie oznacza to jednak, iż nazwanie wydarzenia „zgromadzeniem” rozstrzyga sprawę. O kwalifikacji prawnej nie decyduje etykieta w zawiadomieniu, ale rzeczywiste cechy przedsięwzięcia. Należy badać przede wszystkim jego obiektywny cel, zapowiadany program, sposób organizacji oraz relację między elementem ekspresji w sprawie publicznej a elementem rozrywkowym lub zarobkowym. Organ nie może wartościować poglądów organizatorów, ale może i powinien ustalać, czy wydarzenie w ogóle realizuje ustawową definicję zgromadzenia oraz czy jego cel lub przewidywany przebieg prowadzą do naruszenia prawa.

Element komercyjny sam w sobie nie wyłącza ochrony. Rzeczywiste demonstracje mogą przecież korzystać ze sceny, nagłośnienia, zbiórek, gadżetów czy odpłatnej infrastruktury. Jest on jednak istotną wskazówką, o ile w rzeczywistości dominują cele rozrywkowe, marketingowe lub zarobkowe, a deklarowana debata publiczna ma charakter wyłącznie dekoracyjny.

Wolność zgromadzeń jest zasadą, a ograniczenie wyjątkiem. Nie chroni ona jednak nadużycia polegającego na przedstawianiu czysto rozrywkowej lub komercyjnej imprezy jako zgromadzenia po to, aby ominąć adekwatny reżim prawny.

Patryk Trzaska: Jakie wymogi materialne i formalne musi spełniać wydarzenie, aby mogło być uznane za zgromadzenie w rozumieniu ustawy? Czy sam fakt puszczania głośnej muzyki i tańca wyklucza status „zgromadzenia”, czy mieści się w granicach wolności? Jak mają się do tego przepisy obowiązujące w trakcie ciszy nocnej?

Dr Dawid Chaba: Zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, odbywające się w określonym miejscu w celu wspólnych obrad lub wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Konieczne są zatem zarówno elementy organizacyjne, jak i celowościowe. Sednem zgromadzenia jest wspólna debata albo zbiorowa ekspresja stanowiska dotyczącego sprawy publicznej.

Muzyka, taniec, happening, performans, wspólny śpiew lub forma artystyczna nie przekreślają same przez się charakteru zgromadzenia. Mogą być nośnikiem przekazu społecznego, politycznego lub światopoglądowego. Prawidłowe pytanie brzmi więc nie: „czy na wydarzeniu jest muzyka?”, lecz: „czy muzyka i inne elementy służą komunikowaniu stanowiska w sprawie publicznej, czy też są samodzielnym celem całego przedsięwzięcia?”. Przykładowo, marsz połączony z muzyką, transparentami i wystąpieniami dotyczącymi polityki mieszkaniowej może być zgromadzeniem. Również artystyczny performans dotyczący ochrony środowiska albo taniec jako forma protestu przeciw ograniczaniu wolności twórczej może korzystać z ochrony. Inaczej należy ocenić wielogodzinną nocną zabawę z DJ-em, której podstawowym celem jest rekreacja, promocja organizatora lub działalność komercyjna, zaś hasło społeczne pojawia się wyłącznie formalnie. W takim przypadku powstaje uzasadnione pytanie, czy nie chodzi o inny rodzaj wydarzenia, który powinien podlegać adekwatnym dla niego zasadom.

W prawie powszechnie obowiązującym nie istnieje jedna, automatycznie działająca „cisza nocna” w określonych godzinach dla całego kraju. To przede wszystkim pojęcie potoczne, obecne również w regulaminach wspólnot, spółdzielni i obiektów. Nie oznacza to braku ochrony przed hałasem. Art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń penalizuje zakłócanie krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem spokoju, porządku publicznego albo spoczynku nocnego.

Ocena nie jest automatyczna i zależy od całokształtu okoliczności: natężenia oraz rodzaju hałasu, pory, czasu jego trwania, miejsca, charakteru zabudowy, liczby osób nim dotkniętych oraz realnej możliwości odpoczynku. Godzina 22.00 nie jest zatem „magiczną” granicą, po której każdy dźwięk staje się wykroczeniem. Długotrwały, intensywny i nieusprawiedliwiony hałas może jednak naruszać spoczynek nocny także wtedy, gdy wydarzenie zostało formalnie zgłoszone jako zgromadzenie.

Muzyka i taniec mogą być elementem zgromadzenia, ale nie są jego certyfikatem. Decydujące znaczenie ma rzeczywisty, dominujący cel: wspólna debata i ekspresja w sprawie publicznej albo zwykła zabawa.

Patryk Trzaska: Jakie narzędzia ma miasto przed, w trakcie i po wydarzeniu?

Dr Dawid Chaba: Miasto nie jest bezradne, ale nie może działać uznaniowo. Zakres jego kompetencji zależy zarówno od etapu sprawy, jak i od prawidłowej kwalifikacji prawnej konkretnego wydarzenia. Zasadnicze znaczenie ma rozróżnienie między działaniami podejmowanymi przed rozpoczęciem zgromadzenia, reakcją na jego rzeczywisty przebieg, interwencją wobec indywidualnych zachowań uczestników oraz sytuacją, w której dane wydarzenie w ogóle nie spełnia ustawowych cech zgromadzenia.

Przed planowanym wydarzeniem organ gminy może badać kompletność i zgodność zawiadomienia z wymogami ustawowymi, wzywać organizatora do usunięcia braków, analizować istnienie przesłanek zakazu, przekazywać informacje adekwatnym służbom oraz wyznaczyć swojego przedstawiciela na miejsce zgromadzenia. Może również dokumentować ryzyka związane między innymi z kolizją zgromadzeń, bezpieczeństwem, drożnością komunikacyjną oraz ochroną życia, zdrowia i mienia.

Zakaz zgromadzenia pozostaje środkiem wyjątkowym. Może zostać wydany wyłącznie w razie wystąpienia przesłanek określonych w art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem musi być oparty na konkretnych ustaleniach, należycie uzasadniony i podlega niezwłocznej kontroli sądowej. Nie może wynikać wyłącznie z przypuszczenia, iż wydarzenie będzie hałaśliwe, niepopularne lub uciążliwe dla części mieszkańców.

Inny charakter ma rozwiązanie zgromadzenia już trwającego. Jest to instrument reakcyjny, znajdujący zastosowanie wtedy, gdy w rzeczywistym przebiegu wydarzenia ujawnią się konkretne naruszenia prawa albo zagrożenia wskazane w art. 20 Prawa o zgromadzeniach. Dotyczy to w szczególności sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, zagrożenia mieniem w znacznych rozmiarach, naruszenia przepisów ustawy albo przepisów karnych.

Decyzję o rozwiązaniu zgromadzenia podejmuje przedstawiciel organu gminy. Ma ona formę ustną i jest natychmiast wykonalna, ale ustawa wiąże ją z istotnymi gwarancjami proceduralnymi. Co do zasady przewodniczący powinien zostać uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia i mieć możliwość rozwiązania go samodzielnie, zaś uczestnicy powinni zostać dwukrotnie ostrzeżeni o możliwości wydania takiej decyzji. Decyzję ogłasza się przewodniczącemu, a o ile kontakt z nim nie jest możliwy – publicznie uczestnikom; następnie powinna ona zostać doręczona organizatorowi na piśmie w terminie 72 godzin.

Niezależnie od tego możliwa jest indywidualna interwencja wobec uczestnika dopuszczającego się wykroczenia lub przestępstwa. Może chodzić na przykład o zakłócanie spokoju, porządku publicznego albo spoczynku nocnego, przemoc, groźby, niszczenie mienia lub niewykonywanie zgodnych z prawem poleceń. Reakcja Policji lub straży miejskiej powinna być wówczas zindywidualizowana i oparta na konkretnym czynie zabronionym, a nie na samej treści prezentowanych poglądów czy na fakcie uczestnictwa w zgromadzeniu.

Po zakończeniu wydarzenia miasto może zabezpieczać dowody, przekazywać materiały Policji lub straży miejskiej, podejmować działania związane z usunięciem skutków naruszeń, takich jak odpady, zniszczenia lub bezprawne korzystanie z terenu, a także dochodzić roszczeń we właściwym trybie, o ile powstała szkoda. Materiał dotyczący wcześniejszych zdarzeń może mieć znaczenie przy analizie kolejnego zawiadomienia, nie zwalnia jednak organu z obowiązku indywidualnej oceny przyszłego zgromadzenia.

Jeżeli natomiast wydarzenie w rzeczywistości nie spełnia ustawowych cech zgromadzenia, nie powinno być oceniane wyłącznie według Prawa o zgromadzeniach. Zastosowanie mogą wówczas znaleźć przepisy dotyczące korzystania z przestrzeni publicznej, ochrony porządku, ochrony zabytków, działalności gospodarczej, bezpieczeństwa imprez albo regulacje obowiązujące na obszarze parku kulturowego. Samo określenie wydarzenia przez organizatora jako „zgromadzenia” nie przesądza bowiem o adekwatnym reżimie prawnym.

W ścisłym centrum Krakowa istotne znaczenie mogą mieć także regulacje dotyczące ochrony zabytków i zasad obowiązujących na obszarze parku kulturowego. Nie można jednak automatycznie przenosić na rzeczywiste zgromadzenie warunków adekwatnych dla imprezy organizowanej na podstawie umowy zawartej z miastem. Każda ingerencja w wolność zgromadzeń musi mieć odpowiednią podstawę ustawową, służyć ochronie prawnie uzasadnionego dobra i spełniać wymóg proporcjonalności.

Miasto nie może prewencyjnie cenzurować zgromadzeń, ale powinno aktywnie dokumentować naruszenia, korzystać z obecności przedstawiciela gminy i reagować wtedy, gdy dochodzi do konkretnych wykroczeń, przestępstw lub realnego zagrożenia.

Patryk Trzaska: Czy ewentualne notoryczne łamanie ciszy nocnej i skargi mieszkańców stanowią przesłankę pozwalającą organom gminy wydać decyzję o zakazie zgromadzenia? Miasto twierdzi, iż może jedynie rozwiązywać wydarzenia już trwające, jednak nie ma uprawnień do wydania odmowy wcześniej.

Dr Dawid Chaba: Sama liczba skarg mieszkańców ani sama okoliczność, iż poprzednie wydarzenia były głośne, nie stanowią automatycznej podstawy zakazu przyszłego zgromadzenia. Prawo o zgromadzeniach nie przewiduje generalnej przesłanki: „wcześniej było uciążliwie, więc teraz zakazujemy”. Organ musi oprzeć się na konkretnej podstawie ustawowej i wykazać ją w odniesieniu do konkretnego, planowanego wydarzenia.

Ogólne lub pojedyncze skargi, niepoparte materiałem wskazującym na rzeczywiste naruszenia prawa, co do zasady nie wystarczą. Wolność zgromadzeń nie może zależeć od tego, czy forma lub treść demonstracji jest wygodna dla otoczenia.

Inaczej wygląda sytuacja, gdy miasto dysponuje spójnym i udokumentowanym wzorcem naruszeń: protokołami Policji lub straży miejskiej, nagraniami, wiarygodnymi pomiarami, mandatami, wnioskami o ukaranie, informacjami o odmowie wykonywania poleceń, udokumentowanym zakłócaniem spoczynku nocnego albo naruszaniem przepisów karnych. Taki materiał nie działa jako automatyczna sankcja za przeszłość, ale może mieć znaczenie prognostyczne. Może pomagać ocenić, czy analogiczne planowane wydarzenie wiąże się z realnym, a nie abstrakcyjnym ryzykiem naruszenia prawa lub zagrożeniem dobrom chronionym w art. 14 ustawy.

W praktyce to właśnie związek między wcześniejszymi zdarzeniami a przyszłym zgromadzeniem jest najtrudniejszy do wykazania. Nie wystarczy powołanie się na „złą reputację” organizatora. Konieczne są konkrety: podobny scenariusz, to samo miejsce, powtarzalny sposób działania, podobna skala, ten sam typ nagłośnienia, brak reakcji na wcześniejsze wezwania czy powiązanie osób odpowiedzialnych za organizację.

Gdy wydarzenie już trwa, kompetencja reagowania jest mocniejsza. o ile jego przebieg narusza przepisy karne, w tym może wypełniać znamiona wykroczenia z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, możliwa jest interwencja wobec konkretnych osób. o ile naruszenia dotyczą przebiegu zgromadzenia jako całości, a przewodniczący nie usuwa ich mimo wezwania, przedstawiciel organu gminy może uruchomić procedurę rozwiązania zgromadzenia na podstawie art. 20.

Skargi mieszkańców nie są wetem wobec wolności zgromadzeń. Są jednak ważnym materiałem dowodowym, gdy dokumentują stały, konkretny i powtarzalny wzorzec naruszania prawa.

Patryk Trzaska: Jaka jest rola i odpowiedzialność policji oraz straży miejskiej w momencie łamania przepisów podczas zgromadzenia?

Dr Dawid Chaba: Policja nie jest od oceniania poglądów zgromadzonych. Jej zadaniem jest ochrona bezpieczeństwa ludzi i utrzymanie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Może podejmować interwencje wobec konkretnych wykroczeń i przestępstw, reagować na zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub spoczynku nocnego, zabezpieczać miejsce wydarzenia, przeciwdziałać przemocy, agresji i niszczeniu mienia oraz dokumentować naruszenia.

W zwykłym trybie zgromadzeń decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia co do zasady nie podejmuje Policja, ale przedstawiciel organu gminy w procedurze określonej w art. 20 Prawa o zgromadzeniach. Policja może jednak współdziałać z przedstawicielem gminy, przekazywać informacje o zagrożeniach i wykonywać czynności niezbędne dla bezpieczeństwa oraz egzekwowania prawa. Kompetencje te powinny się uzupełniać, a nie dublować.

Straż miejska wykonuje zadania w zakresie ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz kontroli przestrzegania przepisów porządkowych. W granicach ustawowych kompetencji może prowadzić interwencje, legitymować osoby w przypadkach przewidzianych prawem, nakładać mandaty, kierować wnioski o ukaranie i dokumentować naruszenia. Może być szczególnie istotna przy naruszeniach porządku w przestrzeni publicznej, spożywaniu alkoholu w miejscach objętych zakazem, naruszeniach zasad korzystania z terenu oraz zabezpieczaniu skutków wydarzenia.

Straż miejska nie powinna być jednak postrzegana jako formacja „do rozpędzania zgromadzeń”. Jej działania muszą być oparte na konkretnej podstawie prawnej, proporcjonalne i w miarę możliwości zindywidualizowane wobec sprawców naruszeń.

Wolność zgromadzeń chroni przekaz i pokojową ekspresję, a nie hałas, przemoc, groźby, dewastację ani ignorowanie legalnych poleceń. Policja i straż miejska powinny egzekwować prawo, nie oceniać poglądy.

Patryk Trzaska: Jakie zmiany systemowe lub luki prawne należałoby załatać, aby samorządy nie były bezradne wobec tzw. „dzikich imprez”?

Dr Dawid Chaba: Ewentualna reforma nie może stać się instrumentem łatwego ograniczania protestów, demonstracji obywatelskich lub zgromadzeń mniejszości. Powinna być precyzyjna, ustawowa, proporcjonalna i objęta skuteczną kontrolą sądową. Jej celem powinno być rozwiązywanie rzeczywistych problemów organizacyjnych i porządkowych, nie tworzenie systemu prewencyjnych zezwoleń.

Po pierwsze, warto rozważyć doprecyzowanie kryteriów pozwalających odróżnić zgromadzenie od wydarzenia o dominująco rozrywkowym lub komercyjnym charakterze. Kryteria takie powinny mieć wyłącznie pomocniczy charakter i nie mogą mechanicznie pozbawiać ochrony. Znaczenie mogłyby mieć m.in. rzeczywisty program wydarzenia, relacja elementu komunikacyjnego do rozrywkowego, odpłatność za udział, zakres działalności handlowej, powtarzalność wydarzeń oraz to, czy deklarowany przekaz w sprawie publicznej jest autentyczny, czy jedynie fasadowy.

Po drugie, można rozważyć wprowadzenie proporcjonalnego instrumentu organizacyjnego dla sytuacji podwyższonego, konkretnie udokumentowanego ryzyka. Nie chodziłoby o uznaniowe „pozwolenie”, ale o wyjątkowy środek ustawowy podlegający szybkiemu zaskarżeniu, dotyczący na przykład zapewnienia łączności z przedstawicielem gminy, wyznaczenia odpowiedzialnego przewodniczącego, stosowania określonych rozwiązań technicznych ograniczających uciążliwość lub zapewnienia odpowiedniej służby porządkowej przy wydarzeniach o znacznej skali. Warunkiem koniecznym byłyby jasne przesłanki, obowiązek szczegółowego uzasadnienia i pilna kontrola sądowa.

Po trzecie, potrzebne są dobre standardy dowodowe. Miasto powinno dysponować jasnymi zasadami dokumentowania oraz wykorzystywania informacji o interwencjach, naruszeniach, zniszczeniach, odmowie wykonywania poleceń, kosztach zabezpieczenia i sprzątania oraz oddziaływaniu wydarzenia na otoczenie. Pomiary hałasu i inne dane techniczne mogą być przydatne, ale ich znaczenie prawne zależy od reżimu, w którym organizowane jest wydarzenie. Standardów stosowanych przy imprezie na podstawie umowy z miastem nie można automatycznie narzucać zgromadzeniu wyłącznie w drodze aktu lokalnego.

Po czwarte, należałoby wzmacniać skuteczność reakcji na konkretne naruszenia: usprawniać współpracę Policji, straży miejskiej i przedstawiciela gminy, zwiększać sprawność postępowań wobec osób niestosujących się do decyzji o rozwiązaniu zgromadzenia oraz zapewniać realną dolegliwość sankcji za uporczywe zakłócanie porządku i spoczynku nocnego.

Dobra reforma powinna odróżniać legalny protest od przedsięwzięcia, które jedynie udaje protest, ale nie może dawać władzy wygodnego narzędzia do ograniczania każdej demonstracji, która jest głośna lub politycznie niewygodna.

Patryk Trzaska: Jak odnieść się do argumentacji organizatorów, którzy twierdzą, iż wydarzenia mają na celu „odzyskanie Rynku z rąk obywateli Ukrainy”?

Dr Dawid Chaba: Taka retoryka wymaga ostrożnej, ale jednoznacznie odpowiedzialnej oceny. Krytyka polityki migracyjnej, polityki państwa wobec uchodźców czy sposobu zarządzania przestrzenią publiczną może co do zasady mieścić się w granicach wolności słowa i wolności zgromadzeń. Demokracja chroni także przekazy ostre, niepopularne i kontrowersyjne.

Granica zostaje przekroczona, gdy wypowiedź przeradza się w nawoływanie do nienawiści, przemocy, dyskryminacji, wykluczenia lub wrogości wobec osób ze względu na ich narodowość, pochodzenie etniczne lub przynależność narodową. W takich sytuacjach mogą aktualizować się przepisy prawa karnego, w szczególności art. 256 i art. 257 Kodeksu karnego. Art. 256 dotyczy m.in. publicznego nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych lub etnicznych, zaś art. 257 obejmuje publiczne znieważenie grupy ludności albo osoby z powodu jej przynależności narodowej, etnicznej, rasowej lub wyznaniowej.

Nie wolno jednak przesądzać odpowiedzialności karnej na podstawie jednego wyrwanego z kontekstu cytatu. Konieczne jest ustalenie pełnego brzmienia haseł, ich sposobu prezentacji, towarzyszących wypowiedzi, użytych symboli, zachowań uczestników, adresata przekazu oraz realnego ryzyka wzbudzania nienawiści, przemocy lub dyskryminacji. Podstawą zakazu zgromadzenia nie może być sama „kontrowersyjność” hasła. jeżeli jednak istnieją konkretne i wiarygodne przesłanki, iż cel lub przewidywany przebieg zgromadzenia naruszałyby przepisy karne, organ gminy powinien rozważyć zastosowanie art. 14 Prawa o zgromadzeniach.

Istotne jest rozróżnienie między krytyką działań władz a zbiorowym przypisaniem określonej narodowości roli „obcej” lub „zawłaszczającej” wspólną przestrzeń. Zdanie: „miasto powinno lepiej zarządzać ruchem turystycznym i bezpieczeństwem na Rynku” jest wypowiedzią o polityce publicznej. Formuła o „odzyskiwaniu Rynku z rąk” osób określonej narodowości może natomiast stygmatyzować grupę i konstruować przekaz wykluczający. Jej ocena zależy od pełnego kontekstu, ale nie powinna być banalizowana.

Wolność zgromadzeń chroni krytykę polityki państwa, ale nie daje immunitetu dla wrogości wobec ludzi z powodu ich pochodzenia. Rynek jest przestrzenią wspólną mieszkańców, gości i osób legalnie w niej przebywających.